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多措并举,协同推动市域(郊)铁路高质量发展

时间:2018-10-18 16:40 来源:人民铁道网 作者:罗国三

国家发展和改革委员会基础产业司司长罗国三
 
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  一、 市域(郊)铁路是城镇化发展的必然要求
 
  1. 城镇化是现代化的必由之路
  习近平总书记指出,城镇化是现代化的必由之路,是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手,对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。
  李克强总理强调,我国经济要保持中高速增长、迈向中高端水平,必须用好新型城镇化这个强大引擎。
 
  2.城镇化进程
  当前,我国正处在城镇化快速发展阶段。2017年底,全国城镇化率58.52%,城镇人口8.13亿。全国城镇化率每年提高一个百分点以上,年新增城镇人口超过1000万人,为城市和城市群的发展注入了强劲的动力。
 
  3. 城镇化趋势
  “十三五”规划纲要提出,要建设京津冀、长三角、珠三角等19个城市群,构建“两横三纵”城镇化战略格局。党的“十九大”报告提出实施区域协调发展战略,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。预计到2020年,我国常住人口城镇化率将达到60%左右,2030年常住人口城镇化率将达到70%左右,城镇人口约10亿。
  城镇化的稳步发展对交通基础设施承载能力和支撑引领作用提出了更高的要求,尤其是城镇数量较多、人口密度较高、相互联系紧密、同城化趋势明显的都市圈建设快速推进,迫切需要发展通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统,实现城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的快速便捷联系。
 
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  4. 市域(郊)铁路功能定位
  市域(郊)铁路主要满足30-70公里交通出行需求,设计速度100-160公里/小时,旅行速度一般不低于60公里/小时,特别适合大城市中心城区与周边城镇组团及其城镇组团之间大规模、集中性、准时准点的客流出行需求。
  加快市域(郊)铁路发展,将与国家铁路、城际铁路和城市轨道交通衔接协调、融合发展,形成多层次、多模式、多制式的轨道交通系统,进一步完善城市综合交通运输体系,更好地适应都市圈和城市群发展的要求。
 
  5.市域(郊)铁路重要意义
  发展市域(郊)铁路是推进高质量城镇化的重要抓手。随着区域协调发展战略和新型城镇化的推进实施,超大、特大城市由单中心向多中心发展,新城和外围组团应运而生,同时中心城区功能、产业、人口等也需要往外疏解。中心城与新城、外围组团以及新城与外围组团之间的交通联系日益紧密。发展市域(郊)铁路是促进城市功能疏解,优化城镇空间布局,促进新型城镇化建设的重要抓手。
  发展市域(郊)铁路是推动大中小城镇协调发展的重要载体。
  随着城市群、都市圈的发展,资源、信息、产业等各种要素加速在都市圈城市间流动。通过发展市域(郊)铁路,可以加强都市圈大、中、小城市之间人员交往、经济产业要素交流和公共服务共享,促进大中小城市之间的合理分工、产业协作,培育形成通勤高效、一体发展的都市圈。
  发展市域(郊)铁路是推进交通供给侧结构性改革的重要举措。市域(郊)铁路通过利用既有铁路资源或规划建设新线,推进国家铁路、城际铁路、城市轨道交通和市域(郊)铁路项目共建、线路和站场等资源共享,有利于盘活既有存量资产、提升资源利用效率,对扩大交通有效供给、缓解城市拥堵、改善城市人居环境等具有重要作用。
 
  二、 市域(郊)铁路发展已经取得积极成效
 
  1.出台指导意见
  为推进市域(郊)铁路发展,多年来,我们组织发改委城市和小城镇中心、综合运输研究所、中国铁设等研究机构进行市域(郊)铁路专题研究。借鉴国外发展经验,对市域(郊)铁路功能定位、标准制式、发展方式等进行深入剖析,认真梳理了我国市域(郊)铁路发展存在的问题。重点研究了发展路径选择及运输组织模式、运营管理方式、筹融资模式等问题。
  2017年6月,我委会同住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局、铁路总公司联合印发了《关于推进市域(郊)铁路发展的指导意见》,同步推出了第一批11个试点项目。一年来,各有关部门、单位和地方政府积极推进市域(郊)铁路规划建设,试点项目建设总体顺利,其他市域(郊)铁路项目稳步推进,形成了较好的发展势头。                       
  2.总体工作进展
  一是市域(郊)铁路试点项目推进顺利。目前,第一批11个试点项目大部分已进入运营阶段,包括北京城市副中心线、怀柔-密云线、上海金山铁路、天津至蓟州、北京至蓟州等线路,温州S1线一期工程已开始试运行,上海虹桥机场-浦东机场联络线正在深化节点方案研究。其他市域郊铁路,如北京S2线、成都成灌(彭)铁路等线路已经开通运营。还有一批市域郊铁路铁路项目正在有序建设或推进前期工作。
 
  二是开通运营项目已发挥积极作用。宁波至余姚市域列车开通,带来两地通勤、就医人员数量增多,对余姚融入宁波都市圈效果明显,拓展了宁波市域空间格局,有效引导了市民绿色低碳出行。天津至蓟州、北京至蓟州市域(郊)铁路项目,丰富了沿线居民出行选择,减少节假日拥堵,带动了旅游经济发展,有利于推动京津冀协同发展。上海金山铁路加强了金山区与中心城区之间的交通联系,有效满足了沿线居民的快速通勤需求,日均客流达到3万人次。
 
  三是培育新兴产业发展动能。温州通过发展市域(郊)铁路,推进与中国中车、中兴通讯、浙大网新等知名企事业单位合作,打造涵盖动车组整车、动车组零配件、轨道通信设备等关键装备的“全过程”轨道交通产业链。同步建立专业设备养护维修力量,开发轨道交通传媒资源等,以市域铁路为核心要素的产业布局正在逐步形成。
 
  四是初步形成行业协会标准体系。目前已有中国铁道学会《市域铁路设计规范》、中国土木工程学会《市域快速轨道交通设计规范》、中国城市轨道交通协会《市域快轨交通技术规范》和住房和城乡建设部标准定额研究所《城市轨道交通市域快线规划与设计导则》。
 
  三、 市域(郊)铁路发展仍面临一些问题
 
  市域郊铁路发展面临的问题从总体上看,与欧美日等发达国家乃至印度相比,我国市域(郊)铁路发展相对滞后,设施条件和有效供给能力不足,是城市综合交通运输体系发展的短板。
 
  一是运营线路经济效益不理想。全国开通运营的市域(郊)铁路普遍客流吸引力不足,客票收入远小于运营成本,主要依靠地方财政补贴。市域(郊)铁路运营收入来源单一,建设、运营的市场化不足,对铁路企业和社会资本吸引力不够。
 
  二是既有干线铁路早晚高峰时段能力受限。市域(郊)铁路要求早晚高峰提供高频次、快速度的公交化服务,由于干线铁路早晚高峰时段长途列车集中到发,利用既有铁路剩余能力开行市域(郊)列车受限严重,难以达到公交化、便捷化的基本要求。
 
  三是部分市域(郊)铁路对沿线客流吸引力有限。长期以来,既有铁路沿线用地普遍开发强度低,沿线地区发展滞后、人口及相关产业布局缺乏,群众生活条件水平不高。既有干线铁路车站偏少,增设车站存在一定困难,对城市客流吸引力不足。除大型枢纽站外,既有铁路中间站位置一般较为偏僻,站点周边公交、停车等配套设施不足,严重影响市域(郊)铁路对沿线居民的吸引力。
 
  四是支持市域(郊)铁路发展体制机制不够完善。由于利用既有铁路通行能力限制,以及开行市域(郊)列车客流效益不理想、持续发展支撑能力不足等原因,相关方面在利用既有线路的选择、开行班次及时刻、运行组织模式等方面考量不尽一致。在既有铁路设施改造规模、标准、改造方案等建设实施环节,以及市域(郊)铁路的售检票、安检、车辆检测、运营收费等运营服务环节,相关机制等都有待进一步完善。
 
  五是标准规范尚需完善。与传统的铁路和城市轨道交通相比,市域(郊)铁路在运行要求、服务水平等方面有其特殊性。目前相关行业协会、学会及地方政府研究制定的市域(郊)铁路标准规范,主要从各自行业、地方角度出发,还需加强统筹。利用既有铁路发展市域(郊)铁路在工程改造技术标准、运营服务标准、运营收费等方面需要更好地规范指导。
 
  四、推进市域(郊)铁路发展的几点考虑
 
  从我国经济社会和新型城镇化发展趋势看,市域(郊)铁路发展有基础、有条件、有前景。我们要坚持以人民为中心的发展思想,以便利群众出行、支撑城市发展为目标,在系统总结已开通运营市域(郊)铁路经验教训基础上,研究提出第二批试点项目,进一步完善相关政策措施和体制机制,着力抓好《关于推进市域(郊)铁路发展的指导意见》落实工作,持续扩大市域(郊)铁路公交化运营服务的有效供给。
 
  一是利用既有铁路资源与适当新建线路并重。鼓励具备条件发展市域(郊)铁路的城市加强研究、提前谋划,立足提升市域(郊)铁路的服务水平和运行效益,系统研究市域(郊)铁路在城市及通道内综合交通体系中的功能定位、客流需求特征、服务水平要求,从旅行速度、发车频率、收费价格、舒适度、投资成本等方面,客观评估利用既有铁路与新建线路的优势和劣势。对利用既有铁路资源的,要通过运输组织优化、设备设施补强及适应性改造、增建复线及支线、增设车站等方式,增强铁路在高峰时段开行市域(郊)列车的能力。对新建市域(郊)铁路的,地方要科学编制线网规划,与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通加强统筹、多网融合、相互衔接补充,优先布局在城市主要通勤客流走廊,优先共用通道、场站资源。
 
  二是进一步调动路地双方积极性。铁路企业要加强对大城市周边铁路资产的梳理,明确承担市域(郊)铁路功能的线路,优化提升开行能力。地方要结合市域(郊)铁路规划和线路走向,相应调整优化城市发展重心和方向,增强市域(郊)铁路沿线及周边开发建设强度,可与铁路企业协商,研究将地方土地与企业所辖铁路车站周边土地进行整体打包置换,提高客流聚集效益
  地方政府与铁路企业可以建立定期对接机制,组织协调解决推进过程中面临的收费标准、收入清算等相关问题。
 
  三是形成运营服务体系。推进市域(郊)铁路与高速铁路、干线铁路、城际铁路、枢纽机场等通过交通枢纽实现方便、高效换乘,统筹新建线路与既有铁路并网运行。完善市域(郊)铁路站点周边的地面公交、停车等配套交通衔接,合理配置接驳设施、同步投入使用,站场内外配置规范、连续的标志标识。推进市域(郊)铁路与城市轨道交通直通运行、票制互通、安检互信、资源共享、支付兼容。利用移动互联网、大数据、AFC等现代信息技术,拓展手机等终端应用,尽快实现手机终端多方式移动支付功能。
 
  四是完善标准规范体系。在行业协会及地方编制的市域(郊)铁路、市域快轨等相关技术标准、导则基础上,由有关部门研究制定市域(郊)铁路的工程技术标准、运营服务标准及质量验收标准等,实现利用既有铁路与新建线路、不同制式的市域(郊)铁路在技术标准上的统筹。
 
  五是创新投融资体制机制。推进建立适应市域(郊)铁路特点的市场化投资、建设、运营体制机制,鼓励和吸引社会资本参与市域(郊)铁路建设运营,形成多层次、多元化的投融资体系,防止新增地方政府债务。支持有关方面研究市域(郊)铁路土地综合开发的相关政策,将土地开发及后续物业运营与市域(郊)铁路建设、运营科学统筹,引导场站及周边用地一体化开发,促进市域(郊)铁路持续健康发展。
 

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